Beschleunigte Bauplanung kommunaler Flüchtlingsunterkünfte: Bürgerbeteiligung und Konfliktbewältigung

Vor dem Hintergrund der steigenden Zahlen an Geflüchteten fordern Experten seit Jahren nachhaltige Konzepte zu deren Aufnahme und Integration [1]. Ein zentrales Problem für Kommunen ist dabei die Unterbringung geflüchteter Personen. Auch im Jahr 2024 wurde dies als eines der größten kommunalen Handlungsfelder identifiziert [2]. Die angespannte Lage auf dem Wohnungsmarkt sowie Flächenkonkurrenzen erschweren die Situation zusätzlich.

Um den Herausforderungen besser begegnen zu können, wurde bereits 2014 eine Änderung im Bauplanungsrecht beschlossen (§ 246 BauGB), die beschleunigte Verfahren für den Bau von Flüchtlingsunterkünften ermöglicht (vgl. [3]). Diese Regelung wurde seither mehrfach verlängert mit dem Ziel, schneller auf wechselnde Anforderungen reagieren zu können. Eine Bewertung dieser Novelle steht bis heute noch aus – insbesondere ein vergleichender Blick auf die darin stattfindende Beteiligung und die daraus resultierenden Konflikte. Eine Studie, die zwischen September 2023 und Dezember 2024 vom Lehrstuhl für Planungstheorie und Stadtentwicklung der RWTH Aachen University und im Auftrag des vhw – Bundesverband Wohnen und Stadtentwicklung e. V. durchgeführt wurde, untersuchte die Anwendung des § 246 Baugesetzbuch (BauGB) hinsichtlich der darin stattfindenden Informations- und Beteiligungsprozesse sowie der Konfliktbearbeitung. Sie beleuchtet sowohl den Mikrokosmos kommunaler Planungsverfahren als auch die Wechselwirkung der Planungsverfahren mit übergeordneten thematischen, räumlichen, zeitlichen und prozessualen Stadtentwicklungsfragen in den Kommunen und deren Einbettung in lokale Demokratieprozesse (Bild 1). Die Studie zeigt Perspektiven und Grenzen zur Gestaltung der Verfahren und zur verbesserten Konfliktbewältigung auf. Die Untersuchung basiert auf einer Kleingruppendiskussion und vier vertieften Fallstudien in deutschen Städten.

Es wird deutlich, dass alle untersuchten Kommunen den § 246 BauGB nutzen, um temporären oder dauerhaften Wohnraum für Geflüchtete zu schaffen. Besonders häufig werden die Absätze 9 und 13 angewendet, die relevant für die Nutzung von Außenflächen sind. Der Neubau erfolgt vor allem in Großstädten und in modularer Bauweise, zudem wurden bestehende Gebäude umgenutzt. Die Kommunen betonen, dass sie den § 246 BauGB hauptsächlich nutzen, um rechtliche Sicherheit und Zugriff auf Flächen zu erlangen – nicht, um die Planungsverfahren tatsächlich zu beschleunigen. Die Prozesse dauern meist zwischen 1,5 und 2,5 Jahren und werden häufig durch Klagen verzögert. Neben rechtlichen Herausforderungen gibt es auch praktische Probleme, wie Lieferschwierigkeiten bei Baumaterialien. Bei der Standortwahl streben die Kommunen eine gleichmäßige Verteilung an, müssen jedoch oft auf Außenflächen ausweichen. Die Auswahlkriterien in der Standortwahl umfassen u. a. Wirtschaftlichkeit, soziale Infrastruktur sowie Anwohnerbelange.

Kritik am § 246 BauGB konzentriert sich auf die Befristung der Standorte und deren Auswirkungen auf die Wirtschaftlichkeit sowie die langfristige Planungssicherheit. Es besteht Sorge darüber, dass nach Ablauf der Standortfrist keine adäquate Lösung für die Unterbringung geflüchteter Personen gefunden werden kann. Zudem wird gefordert, dass Erleichterungen im Natur- und Emissionsschutz sowie im Bauordnungsrecht geschaffen werden.

Ansätze der Kommunikation und Beteiligung

Bei der Schaffung von Wohnraum für Geflüchtete werden in allen untersuchten Prozessen lokale Politik sowie weitere Interessengruppen wie Anliegende beteiligt – obwohl diese Beteiligung im Rahmen der beschleunigten Verfahren nicht zwingend vorgeschrieben ist. Die befragten Kommunen reagieren damit auf den Bedarf an Kommunikation und Beteiligung bei dem in der Stadtgesellschaft hoch umstrittenen Themenfeld. Die Geflüchteten selbst werden hingegen kaum oder gar nicht beteiligt. Die Formate der Kommunikation und Beteiligung variieren stark und reichen von reinen Informationsangeboten zu Formaten, die eine Beratung zulassen. Die Anliegen der Bürger drehten sich häufig um spezifische Aspekte des Bauvorhabens sowie um allgemeine Bedenken, die das Zusammenleben im Stadtteil betreffen, wie Kriminalität oder Infrastrukturmängel. Der Umgang mit diesen Anliegen gestaltete sich als herausfordernd, da einerseits die Verpflichtung zur Aufnahme und Unterbringung von Geflüchteten besteht und andererseits Personalmangel herrscht, der die Begleitung und Durchführung von Beteiligungsformaten erschwert. Trotz dieser Herausforderungen bemühten sich die Kommunen um Transparenz und versuchten, auf Bürgeranliegen einzugehen. Städte und Gemeinden stehen im Spannungsfeld zwischen strategischer Kommunikation und kurzfristigen Reaktionen auf aktuelle Ereignisse oder Diskussionen. Kommunikationsbedarfe bestehen jedoch über einzelne Planungsverfahren hinaus und erfordern langfristige Strategien. Insgesamt wird deutlich, dass Information und Transparenz wesentliche Kriterien in den Kommunikationsprozessen sind, jedoch oft Schwierigkeiten bestehen, diese einzuhalten, insbesondere hinsichtlich des Zeitpunkts der Informationsweitergabe und des Umgangs mit unterschiedlichen Interessenlagen innerhalb der Bevölkerung.

Mehrdimensionale Konfliktlandschaft

In den Prozessen rund um den Bau der Unterkünfte treten zahlreiche Konflikte auf. Diese sind vielfältiger und komplexer Natur und stehen in Relation zu unterschiedlichen Ebenen – dem quartiers- und stadtweiten Kontext sowie der Landes- und Bundesebene (Bild 2). Diese Konflikte beziehen sich somit auf allgemeine Herausforderungen bei der Schaffung von Unterbringungsmöglichkeiten für Geflüchtete; gleichzeitig wird jedoch auch das beschleunigte Verfahren selbst zum Gegenstand und Auslöser von verschiedenen Auseinandersetzungen. Im Vergleich der Fälle zeigen sich grundsätzlich ähnliche Konflikte. Klagen gab es in allen Fällen bzw. Städten, allerdings mit unterschiedlichen Hintergründen. Die stadt- und kreisweite Verteilungsstrategie war zudem ein großer Konfliktpunkt. In allen Fällen kam es zu Konflikten, die mit einer transparenter Kommunikation und unterschiedlichen Informationslagen zusammenhingen – insbesondere zwischen lokaler Politik und Verwaltung. Vor allem in den Großstädten führte der Mangel an sozialem und bezahlbarem Wohnraum in Kombination mit einer Flächenknappheit zu Auseinandersetzungen.

Perspektiven der Bürgerbeteiligung und Konfliktbewältigung

In dieser komplexen Mehrebenen-Konfliktlandschaft stellt sich die Frage, wie mit Beteiligung von Bürgern in beschleunigten Bauleitplanverfahren zur Unterbringung von Geflüchteten umgegangen werden kann: Ist eine Beteiligung der Bürgerschaft in diesen Verfahren möglich, nötig und nützlich? (Wie) Lassen sich mittels Beteiligungsformaten tatsächlich Konflikte antizipieren und bearbeiten? Und: Welche Perspektiven und Grenzen lassen sich darin zur Gestaltung der Verfahren und zur verbesserten Konfliktbewältigung erkennen?

Die Frage, ob Bürgerbeteiligung in den beschleunigten Bauleitplanverfahren zur Unterbringung von Geflüchteten nötig, möglich und nützlich ist, knüpft zunächst an größere Grundsatzdebatten zu Bürgerbeteiligung in der Planung an: Wer ist zu welchem Zeitpunkt zu beteiligen? Mit welchen Auswirkungen? Wer kann sich überhaupt beteiligen und zu welchem Zweck wird beteiligt? Dient die Beteiligung nur der Information oder der tatsächlichen Mitgestaltung? Neben diesen Grundsatzdebatten in der Planung spitzt sich die Diskussion rund um Beteiligung in den untersuchten Fällen im Wechselspiel dreier zentraler Herausforderungen zu (Bild 3):

1. Ziel der Beschleunigung und Vereinfachung

Da es sich in den Bauleitplanverfahren nach § 246 BauGB um eine angestrebte Beschleunigung und Vereinfachung der Schaffung von Unterbringungsmöglichkeiten für Geflüchtete handelt, wird die Beteiligung der Öffentlichkeit, die zusätzliche Abwägungs- und Aushandlungsprozesse beinhaltet, herausfordernder.

2. Migration als polarisierendes Thema

Migration ist grundsätzlich schwer planbar und polarisiert. Es treten Konflikte auf, die in ihren Ursprüngen bereits lange vor der Aufgabe, Unterbringungsmöglichkeiten für Geflüchtete zu schaffen, bestanden. Planungen in dieser Thematik laufen zunehmend Gefahr, politisch instrumentalisiert zu werden.

3. Unterbringung als kommunale Pflichtaufgabe

Hinzu kommt, dass es sich bei der Aufgabe, Unterbringungsmöglichkeiten für Geflüchtete zu schaffen, um eine Pflichtaufgabe nach Weisung handelt – der Handlungsspielraum der Kommunen ist also begrenzt, was wiederum ethische Fragen in der Beteiligung von Öffentlichkeit hervorruft.

Bezogen auf den ersten Punkt, die Beschleunigung als potenzielles Beteiligungshindernis, wird in beschleunigten Bauleitplanverfahren nicht grundsätzlich auf Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern und weiteren Interessengruppen verzichtet [4]. Allerdings finden die Beteiligungsangebote nicht frühzeitig und oft nicht in für Laien verständlicher Sprache statt. Diese Erkenntnisse decken sich mit denen dieser Studie: Es ist herausfordernd für Kommunen, frühzeitig Beteiligung zu ermöglichen und die komplexen Sachverhalte für Bürger verständlich zu vermitteln – insbesondere, da aufgrund der Beschleunigung oft wenige Informations- und Beteiligungsveranstaltungen ausreichen müssen und während dieser Veranstaltungen kaum Zeit bleibt für ausführliche Erklärungen. Dabei bleiben die verwaltungsinternen Bearbeitungsprozesse oft intransparent für die Öffentlichkeit (vgl. [5]). Solche Kommunikationsdefizite können zu Beurteilungskonflikten führen. Konfliktparteien fühlen sich dabei nicht ausreichend oder auch zu spät informiert, wodurch Widerstand entsteht.

In der Studie zeigen sich Haltungsunterschiede der handelnden Akteure zu den Zielen und Absichten der Beteiligung von Bürgern. Diese spiegeln sich in den unterschiedlichen Versuchen wider, das richtige Maß an Transparenz auszubalancieren. Während es für einige zwingend erforderlich ist, bestimmte Informationen öffentlich zu kommunizieren, möchten andere diese vielleicht nicht ansprechen, da der Verfahrensprozess ohnehin kaum Beteiligung zulässt.

In Relation zu der angestrebten Beschleunigung der Bauleitplanverfahren stellt sich weiter die Frage, inwiefern unterschiedliche Interessen, Werte und Ziele abgewogen und in die Planung einbezogen werden. In der Studie wurde deutlich, dass die Anliegen, die während Beteiligungsformaten vorgebracht werden, vielfältiger Art sind – von Sorgen, wie der Lebensalltag zukünftig aussieht, über Verfahrensfragen bis hin zu Grundsatzdebatten migrationspolitischer Art. Teilweise können Verwaltungen diese Anliegen in die Planung der Unterkünfte einbeziehen – beispielsweise, indem sie Platzanzahlen und verkehrliche Anbindungen anpassen oder Kitaplätze aufstocken. Andere Anliegen wiederum liegen nicht in der Hand der Kommunen, etwa die Zahl der ankommenden Geflüchteten. Erschwerend kommt hinzu, dass Verwaltungsmitarbeitende unterscheiden müssen zwischen realen und vorgeschobenen Argumenten. Immer wieder werden Verfahrensfehler oder Naturschutzaspekte als Argumente genutzt, um gegen Bauvorhaben zu klagen.

Diese komplexe Gemengelage stellt kommunale Mitarbeiter vor besondere Herausforderungen, da sie nicht nur zwischen legitimen und vorgeschobenen Argumenten unterscheiden, sondern auch die zugrunde liegenden gesellschaftspolitischen Dynamiken einbeziehen müssen. Migration kann hierbei auch instrumentalisiert werden, um beispielsweise eine generelle Unzufriedenheit mit individuellen oder sozialraumspezifischen sozial-politischen Prozessen zum Ausdruck zu bringen. Diese Instrumentalisierung kann zu einer Verzerrung der Anliegen führen und erschwert die sachliche Auseinandersetzung mit dem Thema der Unterbringungsmöglichkeiten von Geflüchteten. Verfahrensmitarbeitende handeln daher nicht nur nach rechtlichen und verfahrenstechnischen Aspekten, sondern sind auch mit einem gesellschaftlichen Klima konfrontiert, welches sie immer wieder berücksichtigen und in die Entscheidungsprozesse innerhalb der Verfahren einbeziehen müssen.

Es stellt sich die Frage, inwiefern die Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern in den beschleunigten Verfahren nützlich und nötig ist. Da es sich bei der Unterbringung von Geflüchteten um eine Pflichtaufgabe nach Weisung handelt, ist der Handlungsspielraum der Kommunen begrenzt. Sie müssen auf Zuteilungen des Bundes und der Länder reagieren. Es stellt sich dann die Frage nach der Authentizität von Beteiligung, wenn die Prozesse auf Weisung beruhen und damit ohnehin abgehandelt werden müssen. Wenn Entscheidungen bereits vorab getroffen sind und Beteiligung nur noch als formalisiertes Verfahren statt als echter Dialog stattfindet, wird die Glaubwürdigkeit und Akzeptanz des gesamten Verfahrens untergraben.

Zugleich bleibt auch bei einer Pflichtaufgabe die Frage nach der Kultur von Information, Kommunikation und Dialog im alltäglichen Lebens- und Erfahrungsraum der Kommunen; gerade, weil Herausforderungen und Krisen vor Ort zu bewältigen und zu gestalten sind. Im Verhältnis der drei kommunalen Ebenen – den kommunalen Strategien, den planerischen Verfahren und der Lebenswelt der Menschen vor Ort – gilt es, die Kommunikations- und Beteiligungskultur mit den zur Verfügung stehenden Mitteln auszugestalten, auch wenn diese begrenzt sind. Dabei kann die Reflexion und auch die Einstellung und Abstimmung der drei Handlungsebenen zueinander ein wichtiger Zugang sein. Denn bei begrenzten Gestaltungsspielräumen in den Verfahren spielen die stadtweite und perspektivische Verständigung und der Aufbau verlässlicher Kooperationen zu Fragen der Wohnraumschaffung und Integration einerseits und die Begleitung und Unterstützung der Lebenswelten und Nachbarschaften vor Ort andererseits eine zentrale Rolle.

Quellen/Literatur

[1] WBGU, Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (2016): Der Umzug der Menschheit: Die transformative Kraft der Städte. Zusammenfassung. Berlin: Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen, Bd. 12.10.2016.

[2] Difu – Deutsches Institut für Urbanistik (2024): OB-Barometer 2024. https://difu.de/publikationen/2024/obbarometer-2024. Letzter Zugriff: 15.09.2025.

[3] Krautzberger, Michael & Stüer, Bernhard (2015): Flüchtlingsunterbringung: Die BauGB-Novellen 2014 und 2015, in: Deutsches Verwaltungsblatt, 130 (24): 1545 – 1551. doi: 10.1515/dvbl-2015-2403.

[4] Decker, Ronja & Selle, Klaus (2023): Neue Blicke auf frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung im Alltag der Stadtentwicklung. vhw Schriftenreihe Nr. 40. Berlin. https://hdl.handle.net/10419/278624. Letzter Zugriff: 15.09.2025.

[5] Selle, Klaus (2019): Öffentlichkeitsbeteiligung in der Stadtentwicklung – Ende der Naivität? Anstiftungen zur Revision. vhw Schriftenreihe Nr. 15. Berlin.

[6] Brings, L; Förster, A. & Berding, N. (2025): Beschleunigte Bauplanung kommunaler Flüchtlingsunterkünfte – Umsetzung, Konflikte und Möglichkeiten der Bürgerbeteiligung. vhw-Schriftenreihe Nr. 51. Berlin.

[7] Regnet, Erika (2000): Konflikt, in: Lexikon der Psychologie, Heidelberg

Die Autorinnen

Laura Brings
Wissenschaftliche Mitarbeiterin und Doktorandin am Lehrstuhl für Planungstheorie und Stadtentwicklung der RWTH Aachen University. Sie forscht zu Akteurszusammenarbeit in der Stadtentwicklung und transformativen Forschung, mit Fokus auf Kompetenzentwicklung und multilaterale Lernprozesse.

Agnes Förster
Dr.-Ing., Architektin und Stadtplanerin, leitet den Lehrstuhl für Planungstheorie und Stadtentwicklung an der RWTH Aachen University. Sie beforscht und gestaltet räumliche und planerische Prozesse vom Quartier bis zur Region.

Nina Berding
Dr. phil., Stadtsoziologin, Post-Doc am Lehrstuhl für Planungstheorie und Stadtentwicklung an der RWTH Aachen University. Arbeitsschwerpunkte liegen auf der Erforschung städtischen Zusammenlebens und ethnographische Methoden der Raumanalyse.

Kristina Seidelsohn
Dr. phil., Stadtsoziologin, mehrjährige Tätigkeiten als wissenschaftliche Mitarbeiterin der FU Berlin und des Deutschen Zentrums für Integrations- und Migrationsforschung. Seniorwissenschaftlerin und Koordinatorin des Forschungsclusters „Lokale Demokratie“ beim vhw – Bundesverband Wohnen und Stadtentwicklung.